New Local Government Code: Το Θεσμικό Πλαίσιο για την Αντιπλημμυρική Προστασία στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, με τον Νέο Κώδικα

Η κλιματική κατάρρευση είναι ήδη εδώ και χτυπάει την πόρτα μας με βιαιότητα. Ενώ η χώρα μετράει πληγές από τις πλημμύρες, ο νέος Κώδικας Δήμων και Περιφερειών έρχεται να βάλει τάξη στο χάος.

Η κλιματική κρίση δεν περιμένει νομοσχέδια. Ο νέος Κώδικας επιχειρεί να μοιράσει αρμοδιότητες, αλλά χωρίς την ακριβή καταγραφή των σημείων κινδύνου, το «μπαλάκι των ευθυνών» θα συνεχίσει να πνίγει την Αυτοδιοίκηση!!

Το κύριο σημείο της τριβής και της ουσιαστικής αδυναμίας του νέου πλαισίου είναι ένα και αδιαπραγμάτευτο: Είναι αδύνατο να καθοριστούν επακριβώς οι διαστάσεις ευθύνης της κάθε βαθμίδας, αν δεν προηγηθεί επιτόπια, ακριβής καταγραφή των σημείων κινδύνου.

Πώς μπορείς να αναθέσεις την ευθύνη ενός ρέματος στον Δήμο ή στην Περιφέρεια, αν δεν έχεις ορίσει στο χάρτη πού ξεκινάει και πού τελειώνει η αρμοδιότητα;

Πώς μοιράζεις ρόλους σε ένα θεατρικό έργο χωρίς σενάριο;

Ένας Κώδικας «Στα Τυφλά»

Η αυστηρή κριτική στην οποία υπόκειται ο νέος σχεδιασμός εστιάζει ακριβώς σε αυτό το λογικό άλμα. Ο Κώδικας ζητά από την Αυτοδιοίκηση να αναλάβει δράση βάσει «διαστάσεων» των φαινομένων. Όμως, χωρίς την πρότερη καταγραφή και τον επακριβή καθορισμό των σημείων, οι διαστάσεις αυτές παραμένουν αόριστες νομικές έννοιες, επιρρεπείς σε ερμηνείες κατά το δοκούν.

Στην πράξη, αυτό σημαίνει ότι την ώρα της κρίσης, την ώρα που το νερό θα ανεβαίνει, οι υπηρεσίες θα ψάχνουν ξανά να βρουν αν το συγκεκριμένο φρεάτιο, το ρέμα ή το ανάχωμα ανήκει στη «μικρή κλίμακα» του Δήμου ή στη «μητροπολιτική εμβέλεια» της Περιφέρειας.

Το Μήνυμα είναι Σαφές: Χαρτογράφηση Τώρα ή Χάος

Η κατεύθυνση που πρέπει να ακολουθηθεί είναι μονόδρομος και δεν χωράει άλλες εκπτώσεις.

Ο νέος Κώδικας Δήμων και Περιφερειών επιχειρεί να ξεκαθαρίσει ποιος φορέας είναι υπεύθυνος για τι, τόσο στην πρόληψη, όσο και στην άμεση αντιμετώπιση και στη διαχείριση εκτάκτων αναγκών.

Το πρόβλημα δεν είναι στις προθέσεις, αλλά στην εφαρμογή. Ο νομοθέτης επιχειρεί να μοιράσει τις ευθύνες μεταξύ Δήμων και Περιφερειών βασιζόμενος σε θεωρητικά μοντέλα, αγνοώντας την πρακτική πραγματικότητα του πεδίου.

Ωστόσο πολύ σημαντικό είναι να καταγραφούν και να καθοριστούν επακριβώς τελικά τα σημεία και οι διαστάσεις των φαινομένων για τα οποία επιλαμβάνεται κάθε βαθμίδα. Όπως διαπιστώνουμε από τον νέο κώδικα είναι αδύνατο να καθοριστούν επακριβώς οι διαστάσεις της κάθε βαθμίδας αν δεν γίνει καταγραφή των σημείων.

Το Βιβλίο Γ – Αρμοδιότητες παρουσιάζει έναν αναλυτικό καταμερισμό ρόλων μεταξύ Δήμων, Περιφερειών και Πολιτικής Προστασίας

1. Αρμοδιότητες Δήμων – Πρόληψη & τοπικές παρεμβάσεις

Οι Δήμοι είναι ο πρώτος φορέας τοπικής άμυνας απέναντι στις πλημμύρες, με ευθύνες που καλύπτουν τον προληπτικό καθαρισμό, την άμεση επέμβαση και τη λειτουργικότητα του τοπικού συστήματος απορροής ομβρίων.

1.1. Καθαρισμός φρεατίων – Δημοτικές οδοί

Στο σημείο 5.4.1.1 του Πίνακα Αρμοδιοτήτων:

«Καθαρισμός, συντήρηση και λειτουργία των φρεατίων υδροσυλλογής και των συνδετηρίων αγωγών […] εντός των δημοτικών οδών.»

Οι Δήμοι ευθύνονται για φρεάτια, σχάρες και καλαθάκια, καθαρισμό φερτών υλικών, άμεσες παρεμβάσεις όταν υπάρχει κίνδυνος υπερχείλισης. Δεν έχουν αρμοδιότητα σε βασικό / εθνικό / περιφερειακό οδικό δίκτυο.

1.2. Τοπικά αντιπλημμυρικά έργα μικρής κλίμακας

Οι Δήμοι αναλαμβάνουν:

• μικροπαρεμβάσεις σε δημοτικές οδούς,
• αποκατάσταση φθορών και καθιζήσεων λόγω βροχοπτώσεων,
• έργα αποτροπής συγκέντρωσης ομβρίων σε επικίνδυνα σημεία.

Οι σχετικές αρμοδιότητες αποτυπώνονται σε διάφορα σημεία του Πίνακα (π.χ. 1.91, 5.4.1.1 κ.ά.).

1.3. Διαχείριση άμεσων κινδύνων – Πολιτική Προστασία Δήμου

Στο σημείο 3.1.3.5 – 3.1.3.6, οι δήμοι έχουν αρμοδιότητα για:

• ενεργοποίηση του τοπικού σχεδίου Πολιτικής Προστασίας,
• λήψη μέτρων προληπτικής προστασίας ευάλωτων ομάδων,
• διακοπή λειτουργίας σχολείων ή δομών κοινωνικής φροντίδας όταν υπάρχει κίνδυνος,
• υποστήριξη των δυνάμεων διάσωσης με μηχανήματα και προσωπικό.

Ρητά την ευθύνη για την διακοπή Σχολείων και Παιδικών Σταθμών την έχουν οι Δήμοι.

1.4. Ενημέρωση και υποστήριξη πολιτών

Οι Δήμοι οφείλουν:

• να ενημερώνουν για επικίνδυνα σημεία,
• να εκδίδουν οδηγίες αυτοπροστασίας,
• να συνεργάζονται με τις Περιφέρειες στην καταγραφή και αξιολόγηση πλημμυρικών κινδύνων.

Εδώ μπαίνει ένα ερώτημα αν η αντιπλημμυρική προστασία πρέπει να είναι Περιφερειακό ή Τομεακό Πρόγραμμα.

2. Αρμοδιότητες Περιφερειών – Ρέματα, αποδέκτες και μεγάλα έργα

Οι Περιφέρειες έχουν το «βαρύ πυροβολικό» της αντιπλημμυρικής προστασίας, με ευθύνη για:

• ρέματα,
• ποτάμια,
• αγωγούς μεγάλης κλίμακας,
• κεντρικά αντιπλημμυρικά έργα.

2.1. Καθαρισμός ρεμάτων και ποταμών

Σημείο 6.2.1.92:

«Καθαρισμός σε ποτάμια και ρέματα.»

Αυτό περιλαμβάνει:

• απομάκρυνση φερτών,
• διαμόρφωση κοίτης,
• παρεμβάσεις σε πρανή,
• διευθέτηση ροής.

2.2. Αντιπλημμυρικά έργα υπερτοπικής σημασίας

Οι Περιφέρειες είναι υπεύθυνες για:

• μεγάλα έργα διευθέτησης ρεμάτων,
• έργα απορροής σε βασικούς άξονες,
• ενίσχυση τεχνικών έργων (γέφυρες, οχετοί),
• αποστραγγιστικά συστήματα με διαπεριφερειακή σημασία.

2.3. Πολιτική Προστασία – Περιφερειακός Συντονισμός

Σημεία 3.1.3.8 – 3.1.3.10:

Οι Περιφέρειες αναλαμβάνουν:

• τον συντονισμό των μέτρων Πολιτικής Προστασίας σε περιφερειακό επίπεδο,
• την εποπτεία Δήμων σε θέματα προετοιμασίας,
• την εισήγηση για κήρυξη περιοχής σε έκτακτη ανάγκη,
• την κινητοποίηση μηχανημάτων έργων.

Πρόκειται για αρμοδιότητα κρίσιμη όταν οι πλημμύρες υπερβαίνουν τις δυνατότητες ενός δήμου. Και εδώ έχουμε ένα θολό τοπίο.

3. Τι προβλέπεται για τις Έκτακτες Ανάγκες

Ο νέος Κώδικας οργανώνει την απόκριση σε πλημμύρες μέσα από τρεις βαθμίδες:

3.1. Πρώτη αντίδραση – Δήμοι

Οι Δήμοι ενεργοποιούν:

• το τοπικό σχέδιο «Δάρδανος»,
• συνεργεία καθαρισμού και αποκατάστασης,
• μηχανήματα για άρση εμποδίων και φερτών,
• ομάδες υποστήριξης κατοίκων και ευάλωτων πληθυσμών.

Οι Δήμοι μπορούν να εκδίδουν αποφάσεις:

• κλεισίματος σχολείων,
• διακοπής λειτουργίας δομών,
• περιορισμού κυκλοφορίας τοπικά.

3.2. Περιφερειακός Συντονισμός – Περιφέρειες

Όταν η κατάσταση υπερβαίνει τα όρια ενός Δήμου, οι Περιφέρειες:

• κινητοποιούν εφεδρικά μηχανήματα,
• συντονίζουν Πυροσβεστική, ΕΛΑΣ, δήμους, ΕΚΑΒ,
• διαχειρίζονται κρίσιμες υποδομές,
• οργανώνουν επιχειρήσεις διάσωσης και απεγκλωβισμού.

Έχουν αρμοδιότητα να εισηγούνται κήρυξη έκτακτης ανάγκης.

3.3. Κεντρικός συντονισμός – Πολιτική Προστασία & Υπουργεία

Σε μεγάλες καταστροφές:

• ενεργοποιείται η Εθνική Πολιτική Προστασία,
• διατίθενται εθνικοί πόροι,
• παρεμβαίνει η Πυροσβεστική (αρμόδια για απεγκλωβισμούς & αντλήσεις υδάτων).

4. Διαφορά Δήμων – Περιφερειών με μια ματιά

Αξιοσημείωτο είναι ότι ο νέος Κώδικας ΠΡΟΒΛΕΠΕΙ “εποπτεία / επίβλεψη / κατεύθυνση / συντονισμό” των Δήμων από τις Περιφέρειες στα θέματα προετοιμασίας Πολιτικής Προστασίας.

Και αυτό καταγράφεται ΡΗΤΑ στον Πίνακα Αρμοδιοτήτων (Βιβλίο Γ).

1. Η Περιφέρεια ασκεί “επίβλεψη” του έργου Πολιτικής Προστασίας των Δήμων

Βιβλίο Γ – αρμοδιότητα 3.1.3.9 Περιφέρειες:

«Ο συντονισμός και η ΕΠΙΒΛΕΨΗ του έργου της πολιτικής προστασίας για την πρόληψη, ετοιμότητα, αντιμετώπιση και αποκατάσταση των καταστροφών, εντός των ορίων της εδαφικής της περιφέρειας.»

Αυτό σημαίνει πρακτικά:

• Η Περιφέρεια παρακολουθεί αν οι Δήμοι έχουν σχέδια,
• αν έχουν προετοιμαστεί,
• αν υλοποιούν τα μέτρα,
• και τους κατευθύνει επιχειρησιακά.

2. Η Περιφέρεια κατευθύνει το έργο των Δήμων στην αντιμετώπιση εκτάκτων αναγκών

Βιβλίο Γ – 3.1.3.20 Περιφέρειες:

«Η ΚΑΤΕΥΘΥΝΣΗ σε περιφερειακό επίπεδο του έργου των Τ.Ε.Σ.Ο.Π.Π. (δηλαδή των δημοτικών οργάνων Πολιτικής Προστασίας) για την αντιμετώπιση καταστάσεων εκτάκτου ανάγκης…»

Οι Περιφέρειες δίνουν οδηγίες και κατευθύνσεις προς τα ΤΕΣΟΠΠ των Δήμων.

Τα ΤΕΣΟΠΠ είναι τα τοπικά όργανα που ενεργοποιούνται στον Δήμο.

3. Η Περιφέρεια έχει αρμοδιότητα για “σχεδιασμό, οργάνωση και προετοιμασία” σε επίπεδο Περιφέρειας

Βιβλίο Γ – 3.1.3.14 Περιφέρειες:

«Ο σχεδιασμός και οργάνωση θεμάτων πρόληψης, ενημέρωσης και αντιμετώπισης καταστροφών ή καταστάσεων έκτακτης ανάγκης […] και ο συντονισμός της διάθεσης των μέσων.»

Άρα η Περιφέρεια συντονίζει την ευρύτερη προετοιμασία όλων των φορέων, συμπεριλαμβανομένων των Δήμων.

4. Η Περιφέρεια ασκεί “εποπτεία” των δράσεων υποστήριξης κατά τη διάρκεια εκτάκτων αναγκών

Βιβλίο Γ – 3.1.3.21 Περιφέρειες:

«Ο συντονισμός, σχεδιασμός, ΕΠΟΠΤΕΙΑ, οργάνωση και υλοποίηση των δράσεων αντιμετώπισης και παροχής οργανωμένης υποστήριξης…»

Εδώ η Περιφέρεια έχει ρόλο συντονιστή όλων των εμπλεκομένων, συμπεριλαμβανομένων των Δήμων.

Τι σημαίνει πρακτικά “εποπτεία των Δήμων” από την Περιφέρεια

Με βάση τον νέο Κώδικα: Η Περιφέρεια δεν κάνει τον καθαρισμό φρεατίων των Δήμων, αλλά έχει ευθύνη να ελέγχει – επιβλέπει – συντονίζει τη συνολική προετοιμασία των Δήμων.

Πρακτικά αυτό σημαίνει:

• Ελέγχει αν ο Δήμος έχει τοπικό σχέδιο Πολιτικής Προστασίας (Δάρδανος κ.λπ.).
• Παρακολουθεί την ετοιμότητα των Δήμων (μηχανήματα, προσωπικό, υλικά).
• Παρεμβαίνει αν κάποιος Δήμος δεν προχωρά όπως οφείλει.
• Δίνει οδηγίες και κατευθύνσεις στα ΤΕΣΟΠΠ.
• Συντονίζει τη δράση όλων των Δήμων όταν υπάρχει περιφερειακό πρόβλημα (πλημμύρα, πυρκαγιά κ.λπ.).
• Αναλαμβάνει την επιχειρησιακή καθοδήγηση σε μεγάλες καταστροφές.

Το αποτέλεσμα δυστυχώς δεν δίνει ξεκάθαρο καταμερισμό ευθυνών, που να μειώνει τις καθυστερήσεις και να επιτρέπει γρηγορότερη και πιο συντονισμένη δράση σε περιπτώσεις έντονων πλημμυρικών φαινομένων.

Ο νέος κώδικας αν και έγινε πολύ προσπάθεια δεν ξεκαθαρίζει ευθύνες και αρμοδιότητες διότι τελικά είναι αδύνατον να περιγραφούν οι διαστάσεις και οι εκτάσεις των τοπικών φαινομένων. Εδώ χρειάζεται εξειδικευμένη καταγραφή.

Να μην ξεχνάμε ότι οι εστίες καταστροφών είναι πολύ συχνά συγκοινωνούντα δοχεία. 

Πολύ σημαντικοί είναι οι ορισμοί που περιλαμβάνει ο νέος κώδικας:

Άρθρο Υ+3 Ορισμοί

Για τους σκοπούς του παρόντος Βιβλίου, καθώς και για την καταγραφή των αρμοδιοτήτων των δήμων και των περιφερειών, όπως αυτές εμφανίζονται στον Πίνακα με τον τίτλο

«Αρμοδιότητες Δήμων και Περιφερειών» στο Παράρτημα του παρόντος Κώδικα, εφαρμόζονται οι ακόλουθοι ορισμοί:

1. «αρμοδιότητα»: ο προσδιορισμός του συνόλου των διοικητικών πράξεων και των υλικών ενεργειών, οι οποίες είναι ενταγμένες σε μια δημόσια πολιτική, στην οποία υποχρεούται ή δύναται να προβεί όργανο διοίκησης των δήμων και των περιφερειών.

2. «αρχή της εγγύτητας»: η ανάληψη δράσης και ενεργειών από τον δημόσιο φορέα ο οποίος λειτουργεί στο εγγύτερο για τον πολίτη επίπεδο.

3. «αρχή της επικουρικότητας»: η ανάληψη δράσης και ενεργειών διοικητικών οργάνων στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική τους αρμοδιότητα, στις περιπτώσεις που, λόγω των διαστάσεων ή των αποτελεσμάτων της προβλεπόμενης δράσης, οι στόχοι τους δεν επιτυγχάνονται επαρκώς από τους δήμους και τις περιφέρειες.

4. «διαχείριση»: το σύνολο των ενεργειών που αναλαμβάνονται για την εφαρμογή της δημόσιας πολιτικής στο πλαίσιο άσκησής μιας αρμοδιότητας.

5. «έλεγχος»: η ανάληψη ενεργειών για την τήρηση της νομιμότητας σύμφωνα με το ισχύον νομοθετικό και κανονιστικό πλαίσιο, τα διδάγματα της επιστήμης και της κοινής πείρας.

6. «έγκριση ενέργειας»: η τελική πράξη με την οποία ολοκληρώνεται μία διοικητική διαδικασία, κατόπιν ελέγχου των ενδιάμεσων πράξεων στο πλαίσιο άσκησης μιας αρμοδιότητας.

7. «εποπτεία άλλου εποπτευόμενου φορέα από τον δήμο ή την περιφέρεια»: η υποχρέωση παρακολούθησης, άσκησης ελέγχου και η διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας, σύμφωνα με το ειδικότερο θεσμικό πλαίσιο.

8. «μέριμνα»: η λήψη των αναγκαίων μέτρων για την αποτελεσματική εφαρμογή της δημόσιας πολιτικής στο πλαίσιο άσκησης μιας αρμοδιότητας

9. «οργάνωση άσκησης της αρμοδιότητας»: η επιλογή του τρόπου άσκησης της αρμοδιότητας, σύμφωνα με το άρθρο Υ+17, περί επιλογών άσκησης αρμοδιότητας και η έκδοση των προβλεπόμενων αποφάσεων για τον ειδικότερο τρόπο άσκησής τους.

10. «σχεδίαση»: η διαδικασία προκαθορισμού σειράς ενεργειών κατ’ αλληλουχία και συνάφεια προς επίτευξη αντικειμενικών σκοπών στο πλαίσιο άσκησης μιας αρμοδιότητας.

11. «συντονισμός»: η σύγκλιση και η εναρμόνιση των διοικητικών ενεργειών των συναρμόδιων υπηρεσιών, ώστε να ασκείται αποτελεσματικότερα μια αρμοδιότητα.

12. «τεκμήριο καθημερινότητας»: η δυνατότητα των δήμων να εκδίδουν διοικητικές πράξεις, για την έκδοση των οποίων δεν έχει αρμοδιότητα άλλο όργανο του Κράτους, και να πραγματώνουν κάθε υλική ενέργεια στο αναγκαίο και προσήκον μέτρο, στο πλαίσιο της οικείας κατηγορίας που ορίζεται στο άρθρο Υ+10, περί αρμοδιοτήτων που απορρέουν από το τεκμήριο καθημερινότητας, πέραν των αρμοδιοτήτων που ρητώς τους έχουν αποδοθεί.

Η προστασία της ανθρώπινης ζωής και περιουσίας απαιτεί δεδομένα και χάρτες, όχι μόνο παραγράφους και άρθρα νόμων. Χωρίς αυτά, η Αυτοδιοίκηση θα παραμείνει ανοχύρωτη και οι πολίτες έρμαια του καιρού και της γραφειοκρατίας!!